Empresas petroleras nacionales vs empresas petroleras privadas: el caso de México
Introducción
La Reforma Energética de 2013[1] y sus respectivas leyes secundarias, implicaron un cambio de paradigma en la explotación de recursos energéticos para el Estado mexicano, migrando de un sistema monopólico de extracción de hidrocarburos a una apertura del mercado permitiendo la participación de empresas privadas del sector en la exploración y producción del petróleo.
Lo anterior genera, un cuestionamiento legítimo por parte de los ciudadanos mexicanos, ¿son la Empresas Petroleras Privadas (EPPs) mejores en el desarrollo de hidrocarburos debido a que cuentan con mejor tecnología y equipamiento que las empresas nacionales?
En contraste, y como reflejo de dicho cuestionamiento, es necesario establecer el supuesto de que una Empresa Petrolera Nacional (EPN) no garantiza que la riqueza petrolera fluya hacia el país dueño de los recursos naturales.
El repudio ciudadano que se tiene contra las EPPs, en la mayoría de los países propietarios de los recursos, provine de la idea general de que las EPNs son el mejor modelo para garantizar que los ingresos, que provengan de la exploración y producción de hidrocarburos, se mantendrá en el país, y que las empresas privadas no despojarán al país de dicha riqueza.
EPNs vs EPPs
Antes que nada, se debe entender que las actividades de exploración y producción petrolera (juntas conocidas como explotación petrolera) son el resultado de una compleja interacción política y legal entre dos de los mayores participantes: el gobierno al que le pertenecen los recursos petroleros y las empresas petroleras que exploran y producen el petróleo.[2]
En tal sentido, y como su nombre lo indica, una EPN es parte del Estado, el nivel de control gubernamental va a depender del marco legal de cada país, además del contexto político y económico en torno a la EPN. Es interesante que hoy en día, las compañías petroleras nacionales controlen aproximadamente el 90 por ciento de las reservas mundiales de petróleo y el 75 por ciento de la producción.[3]
De conformidad con lo anterior, ¿por qué deberíamos seguir argumentando sobre cuál de los dos esquemas es mejor? Sí resulta evidente el control que tienen las EPNs en el mundo. Mantener dicha afirmación sería un error, ya que lo anterior, no implica que todas las EPNs del mundo tengan un desempeño excelente en el desarrollo de tecnología, inversión, capital de riesgo o incluso en la captación de los ingresos.
Entonces, ¿de dónde viene la idea de que los EPNs podrían ser mejores que los EPPs? Probablemente, en la mayoría de los casos no tiene nada que ver con el equipamiento, la tecnología o incluso los recursos que se obtengan por la explotación, es consecuencia directa del contexto político y social al interior de cada país.[4]
Por otro lado, a diferencia de las EPPs, una compañía petrolera estatal podría ser respaldada por subsidios directos del gobierno, una característica que difícilmente podría ser compartida por una empresa privada, pero la cuestión clave es saber si los países usan dichos subsidios al petróleo para aumentar la tecnología y la infraestructura de la EPN o únicamente para mitigar los efectos del aumento de los precios del petróleo, y hacer un equilibrio falso entre los precios internacionales del petróleo y el precio de venta (dentro del país) de los hidrocarburos[5], como fue el caso, durante muchos años, en México.
Hoy en día, hay ejemplos de EPNs que pueden competir en las mismas condiciones que cualquier EPP en el mundo, por ejemplo, el caso de Statoil en Noruega o Petrobras en Brasil, que hoy por hoy son empresas de primer mundo que compiten no sólo a nivel nacional sino también internacional. Al respecto la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha demostrado que muchas EPNs ahora son iguales en escala que las EPPs.[6]
No obstante, los casos citados son excepcionales, la diferencia radica en saber si las empresas estatales se encuentran bajo la completa sumisión del Estado y constituyen una dependencia peligrosa de los ingresos públicos, o si tienen la autonomía suficiente para operar como empresas privadas.
Existen dos grandes razones por los que los gobiernos deciden apoyarse de empresas petroleras internacionales para la exploración y producción. La primera, es que los estados tienen poco capital de riesgo para invertir en la exploración petrolera, que es extremadamente onerosa al mismo tiempo que riesgosa[7], sino se encuentran yacimientos petroleros o el mecanismo correcto para extraer el crudo, pues no existen muchos países que puedan soportar la pérdida de dicho capital. La segunda es, la falta de tecnología[8] para hacer la exploración y extracción, principalmente en aguas profundas, como es el caso de México.
Por otro lado, a diferencia de una empresa estatal, las EPPs tienen varias habilidades y herramientas para garantizar la maximización de los beneficios económicos, la tecnología, la experiencia (el know-how), más la libertad comercial en la toma de decisiones, la inversión de riesgo y, especialmente, no tiene funciones de gobierno.
Bajo dicha línea argumentativa, las EPPs a diferencia de las estatales no necesitan dedicar tiempo a las demandas sociales y políticas como gobierno, para ellos es una negociación y una EPP exitosa encontrará la manera de lograr a través de la gestión empresarial la manera de convenir y pactar con su contraparte, en este caso el Estado.
Pero debemos reconocer que esta es una forma simplista de ver el asunto, por supuesto, que las EPPs están involucradas en el entorno político del Estado anfitrión, pero tienen una forma completamente distinta de lidiar y manejar esos asuntos, debido al enfoque empresarial, a diferencia del gobierno que debe administrar un país y tomar las mejores decisiones para no ser deslegitimado, principalmente en países en desarrollo.
En consecuencia, ¿por qué las EPNs están bajo el control de aproximadamente el 90 por ciento de las reservas mundiales de petróleo y el 75 por ciento de la producción? La respuesta es por un tema de control territorial y político; debemos considerar el capital político que una EPN puede ofrecerle al gobierno, (algo que difícilmente podría ser provisto por una EPP) la imagen que genera entre la población las empresas nacionales, es crucial al momento de elecciones para que un gobierno mantenga o pierda el poder, así como en muchos casos los ingresos petroleros han mantenido las finanzas públicas de estados con baja recaudación tributaria.
El caso de México
Bajo dicho contexto, el gobierno mexicano se dio cuenta de que el país necesitaba un cambio profundo en sus estructuras económicas, políticas y sociales, para poder construir un proyecto de nación que hiciera frente a los desafíos energéticos del siglo veintiuno.
Con una de las primeras empresas estatales monopólicas en el mundo, Petróleos Mexicanos (PEMEX), fundada en 1938, fue el resultado anticipado de los movimientos expropiatorios y nacionalistas en diversas partes del mundo durante los años 70s[9].
No obstante, hoy por hoy PEMEX afronta uno de sus más grandes desafíos tanto tecnológicos como de flujo de capital.
Derivado de lo anterior, la Reforma Energética plantea los desafíos de garantizar la seguridad energética, controlar y regular a los participantes (Estado, EPNs y EPPs), capturar la renta petrolera a favor de la nación y asegurando la explotación racional de las reservas petroleras.
Esta Reforma estableció una nueva relación entre el Estado, las compañías petroleras internacionales y los recursos naturales de la Nación. Con respecto a los hidrocarburos, la propuesta del Ejecutivo Federal introdujo un diferente modelo de producción de petróleo, donde las empresas privadas juegan un papel fundamental.
Figura 1: Régimen de Exploración y Extracción de Hidrocarburos
Bajo la nueva legislación mexicana, se tienen dos regímenes el de asignaciones y el de contratos, las asignaciones sólo son autorizadas para la compañía nacional, en este caso PEMEX, y el régimen de contratos que funciona a través de EPPs o en asociación entre PEMEX y EPPs[10].
Sin embargo, el desafío más importante fue y sigue siendo la legitimación de la Reforma Energética; para el gobierno en turno, la Reforma ha implicado un desgaste inconmensurable de capital político, además del dramático descenso de los precios del petróleo, y una reforma con resultados a largo plazo ha provocado un descontento popular al respecto.
No obstante, es debido a la falta de inversión, tecnología, transparencia, corrupción y la tendencia de crear un monopolio subsidiado, que los ingresos petroleros no son percibidos directamente por la sociedad mexicana, sino por esferas privilegiadas en el poder.
No es fácil decidir cuándo mover la balanza y elegir usar una EPN en lugar de EPP o viceversa, pero se debe entender, que por décadas este ha sido un proceso cíclico donde las empresas petroleras privadas, en la mayoría de los casos, estarán a la vanguardia de la tecnología, administración y desarrollo de las industrias de petróleo y gas, y las EPNs, como parte del estado, deben aprender y colaborar con las EPPs, para de este modo poder competir por sí mismas en mercados nacionales e internacionales.
En el caso particular de México, pasó casi un siglo con el mismo esquema monopólico, que estaba asfixiando a la industria, especialmente en un país en desarrollo con falta de transparencia, tecnología e inversión del campo petrolero en aguas profundas, por lo que es una excelente oportunidad para aprender y colaborar con las EPPs, en el objetivo de garantizar la seguridad energética de los mexicanos en los años por venir y fortalecer a las Empresas Productivas del Estado.
Referencias
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía.[20/12/2103]
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_212_20dic13.pdf> en línea 12 de noviembre de 2017.
Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos, Diario Oficial de la Federación México publicada 11/08/2014,<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIH_060117.pdf> en línea 23 de octubre 2017.
Bibliografía
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Eller S, Hartley P, MedlockIII K, Empirical evidence on the operational efficiency of National Oil Companies (2011) Volume 40, Issue 3, Empirical Economics, <https://link.springer.com/article/10.1007/s00181-010-0349-8 >accessed 22 October 2017.
Grayson L, National Oil Companies (John Wiley, Chichester, UK, 1981)
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Hunter T, Chandler J, Australian Petroleum Law (LexisNexis Butterworths, 2013)
IPIECA, Local content: A guidance document for the oil and gas industry (IPIECA, 2nd edition, 2016)
Maniruzzaman A, The pursuit of stability in international energy investment contracts: A critical appraisal of the emerging trends (2008) Journal of World Energy Law and Business,Vol. 1, No. 2, 121
Marcel V, Mitchell J, Oil Titans: National Oil Companies in the Middle East (Brookings Institution Press, 2002)
Munro H, The impact of national oil companies on the energy security of OECD countries (University of Aberdeen, Dept. of Politics and International Relations, 2012)
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Tordo S, Tracy B and Arfaa N, National Oil Companies and Value Creation (World Bank Working Paper No. 218, 2011)
* Dedicado al Dr. Moisés Romero Beristaín.
** Licenciado en Derecho por la UDLAP, egresado con Magna Cum Lande, Maestro en Derecho Constitucional y Administrativo por la UNAM, Especialista en Derecho Tributario por la Escuela Libre de Derecho. Se desempeño durante 8 años como asesor de la Comisión de Hacienda y Crédito Público en el H. Cámara de Diputados. Actualmente estudia la maestría en Derecho Energético con habilidades profesionales en University of Aberdeen school of law en Reino Unido.
[1] DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía.[20/12/2103]<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_212_20dic13.pdf> en línea 12/11/17.
[2]Tina Hunter and John Chandler, Australian Petroleum Law (LexisNexis Butterworths, 2013) 14.
[3]SilvanoTordo, Brandon S. Tracy and Noora Arfaa, National Oil Companies and Value Creation(World Bank Working Paper No. 218, 2011)xi.
[4] Leslie Grayson, National Oil Companies (John Wiley, Chichester, UK, 1981) 68.
[5]Andrew Cheon, Maureen Lackner, and Johannes Urpelainen, Instruments of Political Control: National Oil Companies, Oil Prices, and Petroleum Subsidies(2015) Comparative Political Studies, 370, 377.
[6]Hugh M. Munro, The impact of national oil companies on the energy security of OECD countries (University of Aberdeen, Dept. of Politics and International Relations, 2012) 4.
[7]Tina Hunter and John Chandler, Australian Petroleum Law (LexisNexis Butterworths, 2013) 14.
[8]Ibid.
[9]Valérie Marcel, John V. Mitchell,Oil Titans: National Oil Companies in the Middle East (Brookings Institution Press, 2002) 54.
[10]Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos, Diario Oficial de la Federación México publicada en Agosto/11/ 2014,<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIH_060117.pdf> en línea 23 Octubre 2017.
Por: Lic. Víctor Manuel Guevara Martínez, egresado de la licenciatura en Derecho, UDLAP.
